國外及臺灣加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理相關(guān)經(jīng)驗

土地對每個國家來說都是寶貴的資源。土地流轉(zhuǎn)是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要途徑。在土地流轉(zhuǎn)過程中，因管理不當(dāng)引發(fā)的土地面積減少、土地生產(chǎn)能力的降低、生態(tài)環(huán)境的惡化等問題，給農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。在采取各種措施積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時，無論是人多地少的法國、日本，還是人少地多的俄羅斯、美國，都通過各種手段嚴(yán)格土地管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

 一、嚴(yán)格土地經(jīng)營者能力審查

 為了確保土地得到有效的利用，部分國家和地區(qū)對土地經(jīng)營者的素質(zhì)作出了明確要求。大多數(shù)國家都規(guī)定土地受讓人必須是有經(jīng)營能力的自耕農(nóng)，有的國家甚至要求大面積受讓農(nóng)地的經(jīng)營者必須有農(nóng)科的本科畢業(yè)文憑。

 為了應(yīng)對糧食危機(jī)，解決土地撂荒問題，促進(jìn)土地集約利用，2009年12月15日，日本對《農(nóng)地法》進(jìn)行了法律修訂，對于企業(yè)通過土地租賃，參與農(nóng)業(yè)等行為，實行“原則自由化”。然而，企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，仍必須具備以下條件:①當(dāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地沒有被合理利用時，租賃合同廢止。農(nóng)地租賃合同中必須包對合同廢止的情況予以規(guī)定。②與地域的其他農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，進(jìn)行合理的分工，可以持續(xù)安定的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。③如果是公司法人從事農(nóng)地租賃，那么公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行董事中必須有一人以上長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。④關(guān)于生產(chǎn)能力的規(guī)定。轉(zhuǎn)入農(nóng)戶或組織必須胡有一定的農(nóng)業(yè)機(jī)械和一定的農(nóng)業(yè)勞動力等具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力;必須保證一定的農(nóng)業(yè)勞動時間源則上150天以上。⑤租賃合同需要經(jīng)過當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)委員會的批準(zhǔn)。

 中國臺灣實施的“小地主大佃農(nóng)”對土地承租方進(jìn)行了明確限制，規(guī)定承租方為以擴(kuò)大規(guī)模為經(jīng)營目的自然人或農(nóng)民組織，主要包括專業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)銷班、農(nóng)會、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等，并為了引導(dǎo)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員年輕化，專業(yè)農(nóng)民享受該政策時年齡應(yīng)在18歲以上、55歲以下，且必須在所學(xué)專業(yè)、從事農(nóng)作年數(shù)或參加培訓(xùn)時數(shù)上達(dá)到一定條件，從事有機(jī)作物的還有額外條件。承租農(nóng)地的范圍為合法使用的非都市土地耕地和都市計劃農(nóng)業(yè)區(qū)，不包括臺糖公司①土地、公有土地及三七五出租耕地。農(nóng)地租賃年期以3年以上為原則，考慮到作物的輪作需求，不排除短期租約，但承租面積中要有至少1/2以上符合長期租賃的原則。經(jīng)營條件則包括以下幾個方面:大佃農(nóng)應(yīng)以從事農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營為主，并盡量優(yōu)先考慮進(jìn)口替代或出口擴(kuò)張的農(nóng)產(chǎn)品;大佃農(nóng)承租2006年和2007年連續(xù)兩期體耕農(nóng)地且領(lǐng)取承租獎勵者，應(yīng)以種植水稻、輪作獎勵作物和有機(jī)作物等為限;大佃農(nóng)承租耕地不得申請體耕補(bǔ)助或平地造林補(bǔ)助。為了解決對自耕能力的認(rèn)定困難，中國臺灣于1976年頒布解獷關(guān)農(nóng)地承受人自耕能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及自耕能力證明書核發(fā)程序》作為自耕能力認(rèn)定的依據(jù)，包含了7項內(nèi)容:①申請自耕能力證明書者須為16歲以上的自然人。②目前非專任農(nóng)耕以外之職業(yè)者。③目前非在校學(xué)生。④住所和所承受的農(nóng)地，其交通距離在10km以內(nèi)（又改為15km)。⑤直接從事勞力耕作者。⑥農(nóng)事設(shè)備充足者。⑦現(xiàn)有農(nóng)地未曾廢耕者。

 二、控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

 各國經(jīng)驗表明，在不同的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的限制也不一樣。為了促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，許多國家和地區(qū)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最小規(guī)模加以限制，而為了防止土地兼并，又有國家對農(nóng)地的最大保有量進(jìn)行限制。

 日本在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束初期，為了廢除租佃制度、提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對購買農(nóng)地的最大保有量作出限定，要求“買者現(xiàn)有農(nóng)地總面積不超過三盯”。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分割的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸顯示出了它的局限性，為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，日本逐步允許農(nóng)地流動并放寬了農(nóng)地保有上限，反而對土地流轉(zhuǎn)后耕地面積的最低規(guī)模進(jìn)行限制。例如，2009年12月《農(nóng)地法》進(jìn)行修訂后，企業(yè)雖然原則上可以自由租賃土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但日本政府仍然通過合同管理對企業(yè)流轉(zhuǎn)土地規(guī)模進(jìn)行控制。例如，日本政府規(guī)定流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地總面積至少應(yīng)達(dá)到0.5hm2，其中北海道地區(qū)至少應(yīng)達(dá)到2hm2，否則租賃合同自動廢止。

 俄羅斯地方政府同樣對單個土地所有者實際擁有的土地規(guī)模加以限制，以防止土地過分集中，但同時針對家庭農(nóng)場以外的經(jīng)營主體，對于可以注冊登記用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的實物土地的最小規(guī)模也有限制。

 法國為了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，分別在1960年、1962年先后頒布了儂業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由政府部門、專業(yè)農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)組織、消費者、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員等組成縣級“農(nóng)業(yè)方向委員會”，負(fù)責(zé)制定和實施公共補(bǔ)貼、擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模、分配獎金、防止農(nóng)場的細(xì)碎化等方面的政策。為了保證土地不被分割，政府規(guī)定了小塊土地合并和限制農(nóng)用地分割政策，規(guī)定農(nóng)場主的土地只能一人繼承或出讓給一人，并且規(guī)定新建農(nóng)場的最小面積為25hm2，以確保一定的經(jīng)營規(guī)模。同時，法國還針對不同農(nóng)作物和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予參考適合發(fā)展的面積。這些法令措施對于法國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大起到了一定的推動作用。

 三、嚴(yán)格土地用途管理

 許多國家和地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，提高政府在土地流轉(zhuǎn)中的地位，充分利用行政審批、稅收管理、合同管理等手段，加強(qiáng)政府在土地流轉(zhuǎn)中的調(diào)控作用。同時，為保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，有的國家還按照一定的體系將土地劃分為不同等級，結(jié)合土地利用規(guī)劃，對土地流轉(zhuǎn)用途進(jìn)行嚴(yán)格管理。

 俄羅斯通過一系列改革，明確了政府在土地交易中的定位。例如，2002年制定的《農(nóng)用土地流通法》規(guī)定，公民或法人出售農(nóng)用土地時，需要向政府部門提交出售土地的意愿，聯(lián)邦政府和地方政府在同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán)，且外國的法人、自然人以及外資超過50%的企業(yè)均不能購買俄羅斯農(nóng)用土地，而只能租用農(nóng)用土地，且租期最長為49年。按照該法，農(nóng)用土地的出售者應(yīng)該以書面形式向聯(lián)邦主體最高行政機(jī)關(guān)或在地方自治機(jī)關(guān)，通告自己出售農(nóng)用土地的意愿，并指明出售的價格及合同中的其他重要條件。在收到出售通告一個月內(nèi)，中央和地方政府若沒有購買土地的意愿，則土地的出售者有權(quán)在一年內(nèi)將土地以不低于公告中的價格出售給第三者。若土地售價低于公告中的價格或者出售合同中的其他重要條件有所變動，須發(fā)布新的公告。否則，土地買賣關(guān)系不能成立。這意味著，只有政府不愿意購買農(nóng)用土地的時候，出售者才能按照不低于通報價格的水平來出售土地，這樣就避免了買賣雙方為了逃避納稅而以極低價格出賣土地，政府充當(dāng)優(yōu)先購買人的身份，防止了刻意低估土地價值，有利于農(nóng)用土地作為農(nóng)民財富、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素等形式在土地市場上進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn)[3]。與俄羅斯相似，美國政府也通過購買或轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)、建立土地稅費調(diào)控機(jī)制來實現(xiàn)對土地用途的管理。雖然美國的土地所有者具有完整明晰的土地產(chǎn)權(quán)，但是政府保留了相當(dāng)多的土地控制管理和收益權(quán)。政府可以綜合運用治安權(quán)、征用權(quán)、對公共土地開發(fā)利用投資權(quán)和獨占權(quán)等權(quán)利，合理開發(fā)和利用土地資源。另外，美國還充分運用地產(chǎn)征稅權(quán)，設(shè)置了地價稅、土地增值稅、空地稅和荒地稅，對不勞而獲、土地投機(jī)等行為進(jìn)行抑制，促進(jìn)了城市用地和農(nóng)業(yè)用地的協(xié)調(diào)發(fā)展。為配合農(nóng)地用途管制和保護(hù)耕地，美國還開征農(nóng)地變更使用稅，調(diào)整納稅金的標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)土地更集約的利用。

 在土地用途管理方面，英國將農(nóng)業(yè)用地分成五等地，最好和高產(chǎn)的農(nóng)用地是一等、二等以及三等中的A級，較次的是三等中的B級和四等、五等地。其中，一等地約占1/3，予以特殊保護(hù)。英國《國家規(guī)劃政策導(dǎo)則》中規(guī)定，對于一等、二等以及三A等級的農(nóng)業(yè)用地，在決定開發(fā)申請時，應(yīng)該綜合考慮該地塊的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)情況。當(dāng)占用農(nóng)用地確實不可避免時，除非較好等級的農(nóng)用地與上述其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有所沖突，否則地方規(guī)劃機(jī)構(gòu)不得占用這些高質(zhì)量農(nóng)用地，而應(yīng)當(dāng)選擇質(zhì)量稍次的農(nóng)業(yè)用地住B等和四等、五等農(nóng)用地。在農(nóng)業(yè)用地分級的基礎(chǔ)上，中國臺灣還通過制訂土地使用計劃、土地使用分區(qū)管制等方式，對土地用途加以規(guī)范。中國臺灣的土地使用計劃可以分為4個層次:第一個層次是國土綜合開發(fā)計劃。第二個層次是東部、南部、中部和北部4個地區(qū)的區(qū)域計劃。第三個層次為各縣、市綜合發(fā)展計劃。第四個層次是在各市、縣轄區(qū)內(nèi)的土地利用計劃。此外，中國臺灣還頒布《限制建地擴(kuò)展執(zhí)行辦法》、《非都市土地使用管制規(guī)則》等制度，來限制農(nóng)地變更，保護(hù)農(nóng)田。

 俄羅斯土地規(guī)劃設(shè)計實踐至今已有230多年歷史，已經(jīng)形成了完備的土地規(guī)劃制度框架和產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的工作體系，對于科學(xué)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)起到重要作用。俄羅斯土地管理工作中，規(guī)劃與地籍兩者之間結(jié)合相當(dāng)緊密，地籍?dāng)?shù)據(jù)是規(guī)劃的基礎(chǔ)。在俄羅斯，編制土地規(guī)劃設(shè)計首先需要在土地規(guī)劃設(shè)計底圖上量算各類用地面積和圖斑面積，并將其與地籍?dāng)?shù)據(jù)相比較，以地籍?dāng)?shù)據(jù)為基準(zhǔn)計算其容許誤差。當(dāng)量算面積小于容許誤差時，按面積比例進(jìn)行平差，實現(xiàn)與地籍?dāng)?shù)據(jù)、地籍圖相符的要求。此外，早在20世紀(jì)80年代，俄羅斯就已經(jīng)完成了國土全覆蓋的土地自然—經(jīng)濟(jì)綜合評價工作，成為土地規(guī)劃設(shè)計中用地布局的重要依據(jù)。俄羅斯土地規(guī)劃設(shè)計的編制，為各地區(qū)制定不同的土地資源利用與保護(hù)對策，形成具有地區(qū)特點的土地利用方案，也體現(xiàn)了國家土地利用與保護(hù)差別化管理，有力地推進(jìn)了俄羅斯的土地流轉(zhuǎn)工作。