連續(xù)三年被中央一號文件列為農(nóng)村新興支柱產(chǎn)業(yè)的休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，正在面臨一次全國摸底。

農(nóng)業(yè)部辦公廳5月27日公布《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》(以下簡稱《通知》)，鼓勵休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。文件要求各地爭取盡快制定實施含金量高、操作性強的政策文件，推動中央各項政策的落地生根，并計劃根據(jù)統(tǒng)計情況，在下半年下地方進行一次全國摸底。

農(nóng)業(yè)部一位負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟觀察報，去年農(nóng)業(yè)部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等14部門印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》后，一直想對地方政府的落實情況做一個統(tǒng)計。目前來看，由于城鄉(xiāng)居民收入、休閑需求，東部地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展好一些，西部要滯后。統(tǒng)計數(shù)據(jù)出來后，農(nóng)業(yè)部將到地方督導(dǎo)，沒有作為的地方要發(fā)文督促，并至少在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部通報。

首次全國摸底

2015年以來，連續(xù)3個中央一號文件都提出要大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，使之成為農(nóng)業(yè)的新興支柱產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)部財政部等11個部門2015年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能 大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，2016年農(nóng)業(yè)部再次聯(lián)合國家發(fā)展改革委等14部門印發(fā)了《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。《通知》稱，黨中央、國務(wù)院和相關(guān)部門的文件和意見的相繼出臺，標(biāo)志著全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策體系框架的形成。近年來，各級休閑農(nóng)業(yè)管理部門采取多種措施推動政策落實，為本地休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。但一些地方仍存在認(rèn)識不足、重視不夠、落實不力等問題，嚴(yán)重影響了中央政策的落地生效。

公開資料顯示，2016年，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游上規(guī)模的各類經(jīng)營主體已達30多萬個，比上年增加了4萬多個，增長15%以上。全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客近21億人次，營業(yè)收入超過5700億元，從業(yè)人員845萬，帶動672萬戶農(nóng)民受益。但農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華曾公開表示，休閑農(nóng)業(yè)還存在同質(zhì)化嚴(yán)重、規(guī)劃引導(dǎo)不夠等問題。

農(nóng)業(yè)部一位人士告訴經(jīng)濟觀察報，目前農(nóng)業(yè)部還沒有休閑農(nóng)業(yè)的整體落實情況分析，這次的文件是第一次對地方落實的一個摸底。部委文件出來后，要求各省出臺相應(yīng)政策，這次督導(dǎo)會對沒有作為的地方主管部門發(fā)文督促。

在督促地方政府完善休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展方面，《通知》相應(yīng)提出，要落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，農(nóng)村集體經(jīng)濟建設(shè)用地自辦、入股等方式經(jīng)營休閑農(nóng)業(yè)的政策;積極向當(dāng)?shù)卣畢R報，爭取將休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃合理安排。

融資難一直是農(nóng)業(yè)項目的一大問題，在此前的多項政策后，本次文件在財政政策和金融政策上予以完善。《通知》要求，在財政政策上探索采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式加大財政扶持力度。要創(chuàng)新融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、互聯(lián)網(wǎng)+模式、發(fā)行私募債券等方式，引導(dǎo)社會各類資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。在金融政策上推動銀行業(yè)金融機構(gòu)拓寬抵押擔(dān)保物范圍，擴大信貸額度，加大對休閑農(nóng)業(yè)的信貸支持，帶動更多的社會資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。

去年9月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》提出，到2020年，休閑產(chǎn)業(yè)規(guī)模進一步擴大，接待人次達33億，營業(yè)收入超過7000億元。就農(nóng)業(yè)部最新公開的數(shù)據(jù)看，2016年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的營業(yè)收入已超過5700億元，全國共創(chuàng)建休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣328個，推介中國美麗休閑鄉(xiāng)村370個，認(rèn)定中國重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)62項。農(nóng)業(yè)部的評論稱，“休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，已充分彰顯了其促進增收的經(jīng)濟功能、帶動就業(yè)的社會功能”。但是，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游存在的問題依然很多，同質(zhì)化嚴(yán)重、管理欠缺、產(chǎn)業(yè)主體不清等，是農(nóng)業(yè)部和地方政府需要面對的問題。

休閑產(chǎn)業(yè)的主體亟待理清

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻接受經(jīng)濟觀察報采訪時說，目前休閑農(nóng)業(yè)最亟待解決的問題是產(chǎn)業(yè)主體是誰。目前如果不解決這個問題，休閑產(chǎn)業(yè)很容易會走向歧途。不能排斥農(nóng)民，甚至農(nóng)業(yè)，反而以農(nóng)民的名義套取國家財政支持。這種財政支持越多，離促進農(nóng)民增收的目標(biāo)越遠(yuǎn)。

“農(nóng)民自己就能當(dāng)老板的問題，為什么要去變成打工者呢。”朱啟臻說，發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)需要政府的支持，適度資金支持。但是有一個問題需要引起注意，就是誰是休閑農(nóng)業(yè)的主體，現(xiàn)在的模式主要是地方政府引進資本公司，是資本下鄉(xiāng)，基本上是景點的運作方式。這個模式有一個重要的問題是排斥了農(nóng)民的主體地位，甚至用圍墻將農(nóng)民排除在外，這樣的一個休閑產(chǎn)業(yè)不是原本意義上的休閑產(chǎn)業(yè)，就是變成了一個人造景點。

實際上，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游一直被定為促進農(nóng)民增收和農(nóng)村就業(yè)的重要舉措。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在4月份舉辦的2017全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游大會上說，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)是促進農(nóng)民就業(yè)增收的迫切需要，有利于增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入，擴大就業(yè)容量，增加農(nóng)民的工資性收入。2016年農(nóng)業(yè)部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等14部門印發(fā)了《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》中就曾提出，發(fā)揮休閑農(nóng)業(yè)在調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的集聚功能和平臺作用，以農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收為出發(fā)點，發(fā)展一批農(nóng)家樂、小超市、小型采摘園等特色旅游到村到戶項目，帶動傳統(tǒng)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。

而在資本扶持方面，上述指導(dǎo)意見提出，支持社會資本積極參與休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，建立農(nóng)民參與和利益共享機制，鼓勵農(nóng)民以承包土地入股等形式與企業(yè)進行合作，不斷提高農(nóng)民的資產(chǎn)性收益。此外，地方政府被賦予指導(dǎo)農(nóng)民探索自組織、自激勵、自就業(yè)的創(chuàng)業(yè)模式，使休閑農(nóng)業(yè)成為大眾創(chuàng)業(yè)和農(nóng)村剩余勞動力就地就業(yè)的重要渠道。

朱啟臻說，實際情況是，大公司進入休閑農(nóng)業(yè)項目更容易得到支持，而農(nóng)民獲得支持較難。資金的支持和傾斜上應(yīng)該以農(nóng)民為主體，通過農(nóng)民自己或農(nóng)村組織來發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)，休閑農(nóng)業(yè)不能排斥農(nóng)民，甚至排斥農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)在很多公司搞的休閑農(nóng)業(yè)，已經(jīng)和農(nóng)業(yè)沒有關(guān)系了，只是農(nóng)民的名義，比如有些公司搞的葡萄園，就見不到葡萄，只是拿了大量的國家資金補貼，大興房地房產(chǎn)，搞度假莊園。

中國社科院當(dāng)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院副院長張朝偉認(rèn)為，中國休閑農(nóng)業(yè)最大的問題是同質(zhì)化。同質(zhì)化的項目很難效益上、經(jīng)營上持久，項目做出來后沒有市場，還是不能促進農(nóng)民的增收。同質(zhì)化的最主要的原因是依靠文化公司或規(guī)劃院來設(shè)計項目，依靠模板，大量的流水化推廣。真正的文化休閑旅游設(shè)計是要根據(jù)各地的風(fēng)俗、文化等相結(jié)合，需要一個再創(chuàng)作的過程。“文化公司需要發(fā)展盈利，大量地接項目，由于人力有限，在短時間內(nèi)完成大量的項目，只有靠簡單的模板推廣。相對來說，國外的迪士尼60年在全世界范圍內(nèi)只做6個項目，平均10年做一個，這就是我們需要的工匠精神。”張朝偉說，解決方式在于，地方政府對開發(fā)主體提高要求，并強化經(jīng)營主體的責(zé)任意識。