近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于完善國有景區(qū)門票價格形成機制 降低重點國有景區(qū)門票價格的指導意見》(以下簡稱指導意見)。重點國有景區(qū)門票降價，在旅游日漸成為大眾剛需的背景下可謂恰逢其時。國有重點景區(qū)降價將促進其它景區(qū)門票降價，這將推動旅游業(yè)整體水平換擋升級，有助于淘汰低端建設(shè)，無序開發(fā)的景區(qū)。

高票價抑制旅游消費

2017年，我國人均出游次數(shù)3.7次，與世界發(fā)達國家人均出游7次相比，仍有很大的增長空間。國家統(tǒng)計局的一項調(diào)查顯示，認為當前國內(nèi)景區(qū)門票價格“太高”或“偏高”的占72.3%。近年來，一些知名景區(qū)游客人數(shù)已經(jīng)開始下降，越來越多的人用腳投票，表明高票價已經(jīng)制約影響了我國旅游消費的增長，成為迫切需要解決的問題。

降低門票發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟

滿足14億人口大國的旅游需求，必須要有大視野，開辟更廣闊的發(fā)展道路，不能局限在門票經(jīng)濟上。不少地方已經(jīng)有了成功經(jīng)驗。如從2002年起，杭州西湖景區(qū)就取消了大門票制，每年最少直接損失幾千萬。

但在取消門票后，景區(qū)人流增加了，逗留時間加長了，餐飲、旅館等商家的營業(yè)收入顯著提高了。當年杭州方面有個著名的“241”算法，即讓游客在杭州多待24小時，杭州市的年旅游綜合收入增加100億元——這就是杭州的大生意賬。通過杭州西湖免除門票的案例可以看出，降低或者免除門票可以吸引更多的客源，帶動餐飲、娛樂以及購物等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，達到發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的目標。免除門票可以使旅行社產(chǎn)品成本下降，報出更優(yōu)惠的價格，以吸引更多的游客。

景區(qū)如何應對這種趨勢

建議在過渡期，對于免費開放的景區(qū)政府給予一定的補貼，旅游景區(qū)自身也要不斷發(fā)展，靠相關(guān)產(chǎn)業(yè)的綜合收益來平衡，逐步形成以核心旅游景區(qū)為主的旅游產(chǎn)業(yè)集群，推動整個區(qū)域旅游經(jīng)濟的發(fā)展，以擺脫旅游景區(qū)對門票經(jīng)濟的過度依賴。

另一方面，通過發(fā)展節(jié)慶、網(wǎng)絡及移動互聯(lián)網(wǎng)等促銷途徑以及采用旅游業(yè)與影視文化業(yè)相搭配等新型營銷方式，不斷擴大旅游景區(qū)乃至旅游目的地在國內(nèi)外的影響，以吸引更多的游客到本地消費，同時在營銷過程中，要敢于打破區(qū)域的界限，化競爭為合作。對于景區(qū)來說，各自為戰(zhàn)的營銷既要花費大量的成本，對旅游者的吸引力也較小。景區(qū)與景區(qū)聯(lián)合，甚至旅游目的地與旅游目的地聯(lián)合起來，形成營銷聯(lián)盟，形成多目的地的旅游線路，通過跨區(qū)域的宣傳合作，達到“1+1>2”的營銷效果，逐步擴大旅游景區(qū)在海內(nèi)外的知名度，以吸引更多游客。

旅游目的地經(jīng)濟要想得到迅速的發(fā)展，必須以產(chǎn)業(yè)的觀念來發(fā)展旅游業(yè)。一方面不斷完善旅游地的各項基礎(chǔ)設(shè)施，努力提高整個旅游地的接待能力和服務水平。另一方面，由于地方旅游資源賦存的局限性，因此可以打破區(qū)域的界限，聯(lián)合其他省市地區(qū)的旅游景區(qū)，打造跨區(qū)域的精品旅游線路，形成更具有競爭力的旅游產(chǎn)品，以吸引更多的客源。

整合旅行社行業(yè)以及吃、住、行、游、購、娛等各類旅游要素資源為區(qū)域旅游經(jīng)濟服務，不斷調(diào)整這些行業(yè)相互之間合理的比例關(guān)系，全方位、多層次、高效益的發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，以形成一個完整的協(xié)調(diào)發(fā)展的旅游產(chǎn)品體系。從宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，促進關(guān)聯(lián)行業(yè)的發(fā)展，使旅游產(chǎn)業(yè)與相關(guān)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間保持合理的比例結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)一致向前發(fā)展：從整個區(qū)域的角度來打造完整的旅游產(chǎn)品體系，形成合理的旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。用豐富的旅游產(chǎn)品體系，來滿足多樣化的旅游市場需求，從而改變門票經(jīng)濟的單一收入模式，實現(xiàn)整個旅游地經(jīng)濟收入的增加。

但是各地區(qū)景區(qū)發(fā)展時長不一樣，所處階段不同，對于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚，基礎(chǔ)較薄弱地區(qū)，“告別門票經(jīng)濟”仍需要耐心。

政策原文

國家發(fā)展改革委關(guān)于

完善國有景區(qū)門票價格形成機制

降低重點國有景區(qū)門票價格的指導意見

發(fā)改價格〔2018〕951號

各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、物價局：

為貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議和《政府工作報告》精神，促進旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)就完善國有景區(qū)門票價格形成機制、降低重點國有景區(qū)門票價格提出如下意見。

一、重要意義

完善國有景區(qū)門票價格形成機制、降低重點國有景區(qū)門票價格，是加快發(fā)展全域旅游，推動景區(qū)及旅游業(yè)實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。近年來，各級政府有關(guān)部門加強景區(qū)門票價格監(jiān)管，對遏制門票價格過快上漲發(fā)揮了一定作用，但門票價格管理和定價機制中的深層次矛盾問題依然存在。一些地方過份依賴門票經(jīng)濟，門票價格“額外負擔”過重問題突出;現(xiàn)行價格機制對不合理定價行為有效約束不夠，定價科學性、規(guī)范性亟待提高，導致部分重點國有景區(qū)門票價格水平被不斷推高，一定程度上抑制了旅游消費增長，不利于發(fā)展全域旅游和旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文物保護單位、國家公園等公共資源為全民共有，是弘揚傳統(tǒng)文化、加強愛國主義教育、保護生態(tài)環(huán)境的重要載體，依托這些資源建設(shè)的國有景區(qū)具有較強的公益屬性。完善國有景區(qū)門票價格形成機制、降低重點國有景區(qū)門票價格，有利于理順國有景區(qū)功能定位，加快構(gòu)建充分體現(xiàn)社會效益、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的國有景區(qū)運營管理體制機制;有利于優(yōu)化旅游環(huán)境，積極解決人民群眾關(guān)心的問題，充分釋放旅游消費需求，更好滿足人民美好生活需要;有利于推進旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展，推動旅游業(yè)加快由門票經(jīng)濟向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、小眾旅游向大眾旅游、景點旅游向全域旅游轉(zhuǎn)型升級，形成旅游業(yè)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化和總需求穩(wěn)步擴大的良性循環(huán)。

二、基本原則和主要目標

1.基本原則

堅持公益導向。堅定不移貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，秉持旅游為民、旅游惠民理念，以逐步實現(xiàn)公共資源全民共享、景區(qū)服務費用游客合理分擔為門票價格改革取向，將游客付費范圍限定在所享受的景區(qū)服務，充分體現(xiàn)公共資源建設(shè)的國有景區(qū)公益屬性，促進大眾旅游消費，增強人民群眾獲得感、幸福感。

堅持科學定價。加強國有景區(qū)門票定價制度建設(shè)，以規(guī)范成本構(gòu)成為核心，建立主要補償景區(qū)服務和生態(tài)環(huán)境保護合理成本并適當反映景區(qū)價值的價格形成機制，推動政府和景區(qū)價格行為科學化、規(guī)范化。

堅持有序推進。綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平及景區(qū)規(guī)模等級差異，區(qū)分景區(qū)不同經(jīng)營管理模式，因地制宜，分類施策，分批推進，加快清理門票價格中的不合理負擔，逐步創(chuàng)造條件推動國有景區(qū)門票價格回歸合理區(qū)間。

堅持公開透明。推行國有景區(qū)門票價格管理程序公開、決策公開、結(jié)果公開、執(zhí)行公開及景區(qū)收支情況公開，接受社會監(jiān)督。

2.主要目標

2018年，在推進完善國有景區(qū)門票價格形成機制同時，降低重點國有景區(qū)門票價格任務取得明顯成效。到2020年，以景區(qū)合理運營成本為基礎(chǔ)，科學、規(guī)范、透明的國有景區(qū)門票價格形成機制基本健全，對促進景區(qū)持續(xù)健康發(fā)展、推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的作用明顯增強。

三、完善國有景區(qū)門票價格形成機制

對利用公共資源建設(shè)的國有景區(qū)，以補償合理運營成本、保持收支總體平衡為改革方向，完善門票價格形成機制，明確定價成本構(gòu)成、規(guī)范定價程序、加強收支監(jiān)管，提高定價科學性、監(jiān)管有效性。

1..合理界定成本構(gòu)成

實行政府定價管理的景區(qū)，門票定價成本應嚴格限定在景區(qū)游覽區(qū)域范圍內(nèi)維持景區(qū)正常運營所需的合理支出，主要包括：(1)自然、文化遺產(chǎn)等資源保護支出;(2)為游客提供基本游覽服務所發(fā)生的設(shè)施運行維護、人員薪酬、財務費用等方面的成本支出;(3)為游客提供基本游覽服務所需的固定資產(chǎn)折舊。景區(qū)支出中依法應由各級政府承擔部分，以及與景區(qū)正常運營無關(guān)的支出，不得計入景區(qū)門票定價成本;各級政府提供的補貼和已通過單獨收費補償部分，以及景區(qū)特許經(jīng)營收入，應沖減景區(qū)門票定價成本。

2創(chuàng)新價格管理方式

各地區(qū)可根據(jù)景區(qū)實際情況，對其門票價格實行政府定價或政府指導價。季節(jié)性較強的景區(qū)，可分別制定淡季、旺季門票價格，引導客流均衡分布，淡旺季票價應保持合理比價關(guān)系。對實行政府指導價的景區(qū)，可以采取價格上限管理方式，允許景區(qū)經(jīng)營管理者在不超過政府規(guī)定上限價格的范圍內(nèi)，根據(jù)旅游市場供求狀況自主確定具體價格水平。景區(qū)在政府指導價范圍內(nèi)調(diào)整具體價格水平、淡旺季票價執(zhí)行時間等，應當提前3個月向社會公布，并抄報價格主管部門。

3.嚴格履行政府定價程序

制定實行政府定價管理的景區(qū)門票價格，應當嚴格按照《政府制定價格行為規(guī)則》(國家發(fā)展和改革委員會令第7號)等規(guī)定，履行定價成本監(jiān)審或成本調(diào)查、聽取社會意見、合法性審查、集體審議、作出價格決定并及時向社會公告等程序。對以外地游客為主的景區(qū)，可通過網(wǎng)絡公開征求意見或創(chuàng)新價格聽證方式，廣泛聽取意見建議。景區(qū)經(jīng)營管理者拒絕提供成本監(jiān)審或成本調(diào)查所需資料，或者提供虛假資料、不完整提供資料的，定價機關(guān)可以中止成本監(jiān)審或成本調(diào)查、按照從低原則核定成本。降低景區(qū)門票價格可按有關(guān)規(guī)定采取簡易程序。景區(qū)實行免費開放的，應及時向社會公告，不需履行其他定價程序。

4.建立定期評估調(diào)整機制

門票價格制定后，價格主管部門應當對門票價格執(zhí)行情況進行跟蹤調(diào)查和監(jiān)測，每3年進行一次評估，重點評估景區(qū)游客數(shù)量變化、運營成本變動、收支節(jié)余等情況，以及社會各方面對門票價格的意見，根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整門票價格。鼓勵引入第三方機構(gòu)開展評估。

5.加強景區(qū)收支監(jiān)管

加強景區(qū)門票收入及其他各類收入、支出監(jiān)管，保證景區(qū)收入主要用于景區(qū)運營所需合理支出。鼓勵有條件的地方探索建立國有景區(qū)運營狀況、收支信息公開制度，主動向社會披露相關(guān)信息，提高價格相關(guān)信息透明度。

6.規(guī)范景區(qū)價格行為

所有景區(qū)應嚴格落實明碼標價規(guī)定，在其網(wǎng)站、收費場所等醒目位置公示門票價格及游覽服務內(nèi)容(含優(yōu)惠門票價格及優(yōu)惠對象、優(yōu)惠條件等)，以及單獨收費的相關(guān)服務等價格;設(shè)有通票、聯(lián)票的景區(qū)，其通票、聯(lián)票價格及游覽服務內(nèi)容也應一并公示，通票、聯(lián)票價格應低于各單項門票價格之和，不得強制購買通票、聯(lián)票，保障游客知情權(quán)、選擇權(quán)。不得區(qū)別本地外地游客設(shè)置兩種門票價格。除法律法規(guī)明確規(guī)定外，各地區(qū)、各景區(qū)不得將各種門票、游覽服務、保險等捆綁銷售，不得價外加價或強制代收其他任何費用。

7.加強景區(qū)門票價格監(jiān)管

各地區(qū)有關(guān)部門要持續(xù)加強對景區(qū)門票及游覽服務價格的監(jiān)管，及時依法查處景區(qū)不按規(guī)定明碼標價、不執(zhí)行優(yōu)惠政策、擅自漲價、通過捆綁銷售變相漲價等違法違規(guī)行為。各級價格主管部門應會同有關(guān)部門，建立健全景區(qū)價格失信懲戒機制，將景區(qū)不執(zhí)行國家價格政策，有令不行、有禁不止，以及通過大額回扣爭搶客源等擾亂景區(qū)價格秩序行為，作為景區(qū)及其主要負責人不良信用記錄納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯(lián)合懲戒。

四、降低重點國有景區(qū)門票價格

各地區(qū)要按照本指導意見關(guān)于完善價格形成機制的原則要求，以認真開展定價成本監(jiān)審或成本調(diào)查、糾正違規(guī)不合理收支行為為抓手，確保2018年降低重點國有景區(qū)門票價格工作取得實效。

1.突出重點

各地區(qū)要以利用國家級風景名勝區(qū)、國家級自然保護區(qū)、全國重點文物保護單位、國家公園等公共資源建設(shè)，旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定為5A級，且現(xiàn)行價格水平較高的國有景區(qū)為重點，科學制定方案，切實降低偏高門票價格，并積極推動4A級及以下國有景區(qū)降價。對社會反映集中、“高定價大折扣”等問題突出的景區(qū)，要進一步加大降價力度。

2.抓住關(guān)鍵

各地區(qū)應重點圍繞當前景區(qū)門票價格管理中存在的突出問題，認真開展定價成本監(jiān)審或成本調(diào)查，加大景區(qū)正常運營所需以外不合理支出的清理力度，相應降低門票價格。重點清理規(guī)范地方政府有關(guān)部門在全國政府性基金目錄清單、中央及地方行政事業(yè)性收費目錄清單之外，違規(guī)向景區(qū)或通過景區(qū)門票向游客收取的政府性基金、行政事業(yè)性收費;地方政府有關(guān)部門或其授權(quán)管理單位在法律法規(guī)明確規(guī)定以外，以各種形式、名義參與景區(qū)門票收入或經(jīng)營利潤分成，將景區(qū)門票收入用于景區(qū)以外設(shè)施建設(shè)運行維護，或?qū)⒕皡^(qū)門票收入用于補充地方財政收入等。

3.分批推進

各地區(qū)要盡早制定降低重點國有景區(qū)門票價格的工作方案，明確具體目標、重點任務、時間節(jié)點，成熟一批、實施一批。對于受客觀條件限制，降價難以一步到位的景區(qū)，以及短期內(nèi)擬先走一步實施降價的景區(qū)，要提出分步到位的方案并嚴格落實。各地區(qū)應確保于今年9月底前降低偏高的重點國有景區(qū)門票價格取得明顯成效，鼓勵各地區(qū)根據(jù)實際情況，加快工作進度。各省(區(qū)、市)價格主管部門要認真總結(jié)降價工作取得的成效和問題，形成書面材料，于2018年11月底前報送國家發(fā)展改革委。

五、保障措施

1.提高認識、壓實責任

地方政府對降低重點國有景區(qū)門票價格承擔主體責任。各省(區(qū)、市)價格主管部門應當會同有關(guān)部門，在當?shù)攸h委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導下組織實施完善價格形成機制、降低重點國有景區(qū)門票價格工作。各地區(qū)有關(guān)部門要進一步提高認識、統(tǒng)一思想，增強責任感和主動性。部門主要負責同志是第一責任人，要親自抓，分管負責同志要全力抓，層層抓落實，確保按時按質(zhì)完成。

2.加強協(xié)作、務求實效

各地區(qū)要建立降低重點國有景區(qū)門票價格工作協(xié)作機制，及時研究解決存在的問題。要認真開展定價成本監(jiān)審或成本調(diào)查，科學測算制定降價方案。要進一步加強旅游市場秩序整治，持續(xù)做好價格監(jiān)督檢查。各有關(guān)部門要加強政策聯(lián)動，優(yōu)化政策組合，確保平穩(wěn)實施。各地區(qū)不得避重就輕、流于形式、敷衍搪塞;不得明降暗升，在降低門票價格同時，提高景區(qū)內(nèi)交通運輸?shù)绕渌斡[服務價格，變相增加游客負擔。

3.強化督導、狠抓落實

各地區(qū)要建立健全定期調(diào)度督導制度，加強督察問效，及時評估工作進展情況，查找不足，改進工作，確保不折不扣完成預期目標。充分發(fā)揮典型引導和社會監(jiān)督作用，推廣先進經(jīng)驗做法;對工作進展滯后的，要及時督導，限時推進，加快落實。國家發(fā)展改革委將會同相關(guān)部門全程跟蹤各地區(qū)降低重點國有景區(qū)門票價格工作進展情況，定期通報。對有令不行、進展遲緩的地區(qū)，組織專項督查。

4.加強宣傳、回應關(guān)切

各地區(qū)、各有關(guān)部門要加強政策宣傳解讀，重點宣傳完善景區(qū)門票價格機制、降低重點國有景區(qū)門票價格對拉動旅游消費、推動全域旅游發(fā)展、促進旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要意義，以及取得的成效和典型經(jīng)驗，及時回應社會關(guān)切，為開展工作營造良好輿論環(huán)境。

國家發(fā)展改革委

2018年6月28日