城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、差距日趨擴大等問題倒逼城鄉(xiāng)一體化的實質(zhì)性突破，時至今日已到了不得不改革的關(guān)鍵階段。在此背景下，2017年中央一號文件首次提出的“田園綜合體”，作為中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的全新探索，通過導入新環(huán)境、新業(yè)態(tài)、新人群、新生活，將掀起一場城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“新革命”，成為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的核心抓手，同時也孕育著巨大的市場藍海。

一邊捆著草，一邊餓著牛

鄉(xiāng)村要振興，土地是根本。土地資源作為農(nóng)村最基本也是最重要的生產(chǎn)要素，承載著鄉(xiāng)村振興的重大使命，農(nóng)村土地資源價值的釋放決定著新一輪城鄉(xiāng)改革的成敗。與此同時，土地財政支撐下的“瘋狂供地”使得可利用的城市建設(shè)用地難以為繼，未來中國經(jīng)濟發(fā)展必須向農(nóng)村土地要空間。

一邊捆著草，一邊餓著牛，土地問題成為制約城鄉(xiāng)發(fā)展的癥結(jié)所在。國家層面以政策試點方式為農(nóng)村土地利用撕開了一道口子，意欲投身田園綜合體建設(shè)的新興主體，有望從一道縫窺得一片天，在田園綜合體的巨大藍海中分得一杯羹。

土地政策演變：猶抱琵琶半遮面

中國農(nóng)村土地制度變遷史，從某種意義上就是一部農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展史。從新中國成立以來，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了幾次重大改革，1992年土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)嘗試標志著農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化開端。自此，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了探索合法、嚴格管控、創(chuàng)新試點三大階段，2015年1月《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》正式從中央層面開啟了我國農(nóng)村土地制度改革的大幕。

改革關(guān)鍵詞一：三權(quán)分置。實行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行，承包主體與經(jīng)營主體分離，推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享。

改革關(guān)鍵詞二：同權(quán)同價。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

改革關(guān)鍵詞三：創(chuàng)新試點。農(nóng)村“三塊地”改革進入深水區(qū)，目前已授權(quán)33個試點縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革創(chuàng)新試點工作。2018年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點范圍繼續(xù)擴大，將實行“整省整市”試點，全國性推廣也將指日可待。

雖然目前農(nóng)村土地制度改革仍然猶抱琵琶半遮面，但透過政策演變歷程可見，農(nóng)村土地改革創(chuàng)新及推廣已是大勢所趨，困擾田園綜合體建設(shè)的土地利用問題依然有跡可循。

土地利用類型：亂花漸欲迷人眼

田園綜合體土地利用涵蓋國有土地和農(nóng)村集體土地兩種類型，其中國有土地依照土地利用性質(zhì)可采取出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓等方式獲得，目前已經(jīng)形成完備成熟的土地獲取流程，在此不做贅述。

農(nóng)村集體土地作為田園綜合體發(fā)展的主陣地，其用地類型和獲取方式成為新興主體的核心關(guān)注點。那么田園綜合體可利用的農(nóng)村土地類型有哪些呢?

1、農(nóng)用地：即農(nóng)村集體承包土地/耕地，包括基本農(nóng)田和一般農(nóng)田，是田園綜合體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心載體。

2、四荒地：荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于國家鼓勵利用和發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的類型。

3、集體經(jīng)營性建設(shè)用地：是指除農(nóng)村宅基地、公益性公共設(shè)施用地之外、具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，前身一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。

4、閑置宅基地：即農(nóng)民自有住宅用地，農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，宅基地以及住宅房屋不僅可以用于居住，也可以用于從事家庭生產(chǎn)和經(jīng)營活動。

5、其它可利用土地類型：包括礦區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)部分用地、森林部分用地、其它荒地等。

由此可見，田園綜合體涉及的土地類型紛繁復雜，不少磨拳擦掌、躍躍欲試的新興主體往往望而卻步。而撥開云霧，我們發(fā)現(xiàn)，其實田園綜合體土地利用的終極瓶頸在于最難啃的“三塊硬骨頭”，而隨著農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新改革，田園綜合體土地利用的解決之道愈發(fā)明朗。

土地利用模式：守得云開見月明

Ⅰ、集體經(jīng)營性建設(shè)用地——率先破題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成為此輪土地制度改革試點最大的突破點，也將成為田園綜合體運營商獲得建設(shè)用地指標的最重要途徑。

自2015年初農(nóng)村集體土地改革，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，目前全國已有33個縣市區(qū)試點集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐，浙江德清市、成都郫都區(qū)、北京大興區(qū)等作為最早參與試點的城市，均積累了較為成熟的入市實踐經(jīng)驗。盡管目前試點區(qū)域有限，但隨著試點范圍的擴大和試點經(jīng)驗的日益成熟，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市全國性推廣趨勢已不可逆。

案例解讀：成都多利綠城桃花源

2016年11月4日，多利(成都)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司通過掛牌方式取得農(nóng)村土改試點郫都區(qū)白云村108.38畝地塊，后由多利、平安和綠城三方合作開發(fā)。2017年3月體驗區(qū)亮相，首批次27套新房已經(jīng)售罄。

多利桃花源由此成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的經(jīng)典項目，但是需要注意的是，桃花源地產(chǎn)產(chǎn)品為40年產(chǎn)權(quán)，居住水電氣為商業(yè)價格，每戶配備1-2畝不等的院子，且地產(chǎn)銷售只以公司為售賣客群(資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式)，究其原因在于項目通過競拍獲得的土地性質(zhì)為村莊商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，其用途受到嚴格管制，只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)方面的建設(shè)，因此以上種種限制條件也就不足為奇了。

Ⅱ、農(nóng)村閑置宅基地利用——空間可期

據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村宅基地廢棄等因素造成的村莊土地閑置面積達到1億多畝，占全國總耕地十八分之一，目前中國農(nóng)村宅基地15%是閑置的，浙江省部分農(nóng)村宅基地閑置率甚至高達60%。農(nóng)村閑置宅基地的利用將成為解決田園綜合體土地問題的又一關(guān)鍵性舉措。

國家政策鼓勵農(nóng)民利用閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，為田園綜合體建設(shè)提供了新發(fā)展空間。新興運營主體以租賃或分紅等方式獲得宅基地房屋使用權(quán)，通過導入新業(yè)態(tài)、新功能、新人群，使農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，實現(xiàn)與農(nóng)民共同發(fā)展、共同富裕。

農(nóng)村宅基地改革試點仍處于探索階段，目前僅在全國范圍內(nèi)宅基地空置率不低于8%的部分縣城農(nóng)村展開，在試點地區(qū)村民可保持宅基地性質(zhì)不變自用經(jīng)營，也可由集體經(jīng)濟組織回購原有宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性建設(shè)用地后依照相關(guān)政策和程序入市。隨著宅基地改革試點的深入推進，田園綜合體土地利用將迎來更大的拓展空間。

Ⅲ、農(nóng)村承包地利用模式——漸趨成熟

田園綜合體是集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)為一體的新型鄉(xiāng)村發(fā)展模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及一二三產(chǎn)融合發(fā)展是田園綜合體的基本要求。農(nóng)村承包地作為田園綜合體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心載體，將通過創(chuàng)新土地利用模式和經(jīng)營模式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的高效化、規(guī)模化、集約化利用。

1、農(nóng)地入股模式：以重慶長壽區(qū)麒麟村為例，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，龍頭企業(yè)以現(xiàn)金入股，共同成立運營公司，農(nóng)民可獲得股權(quán)分紅，此種方式，土地正式轉(zhuǎn)化成了資本，具有承擔公司債權(quán)債務(wù)的責任。

2、土地信托流轉(zhuǎn)模式：以無錫陽山鎮(zhèn)桃園村為例，把土地經(jīng)營權(quán)分離出來并委托給信托公司進行專業(yè)化管理，農(nóng)民手中的土地就變成了一種收益憑證，信托公司按照一定的時間和比例向農(nóng)民返還收益。

3、土地使用權(quán)交易模式：以山東棗莊為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為農(nóng)民頒發(fā)土地使用產(chǎn)權(quán)證，農(nóng)民憑證既可將土地使用權(quán)抵押給信用社獲得貸款，也可入股合作社引入企業(yè)運營獲得股權(quán)分紅。

田園綜合體作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的大趨勢而非小風口，將通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、創(chuàng)新農(nóng)民生活方式、創(chuàng)新新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高端化、農(nóng)村舊瓶裝新酒、農(nóng)民舊貌換新顏。隨著農(nóng)村土地利用“三塊骨頭”改革試點的深入推進，田園綜合體面臨的土地利用難題也將有例可循、有法可依，相信困擾中國三十年的城鄉(xiāng)關(guān)系必將守得云開見月明，迎來一片星辰大海。