1.“存量土地”的概念發(fā)展

人多地少是我國的基本國情，旨在加強對土地資源的保護和合理利用，我國具有悠久的"存量土地"由來已久。從本質上講，“存量土地”并不是一個新名詞，其概念發(fā)展大致可以分為三個階段。

第一階段是以土地管理的基本概念為基礎的。

在土地管理領域，對存量土地的初步認識主要是基于閑置土地的概念。依照國土資源部頒布的《閑置土地處置辦法》，狹義的“閑置土地”是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定期限未動工開發(fā)建設的建設用地。

“閑置土地”作為處置管理的有力支撐具有法律依據(jù)，可以作為“存量土地”的概念基礎。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展下的各種復雜問題的“閑置土地”的概念不能在新型城市化背景表演來解決。

第二階段，強調“高效利用”的概念擴展。

為強調土地高效利用的目標， 存量土地在狹義閑置土地的基礎上擴展了內涵。它不但包括狹義的閑置土地，也包括非法批地所造成的閑置土地和荒蕪的耕地;基于土地經濟效益，也是指一定時期內未產生應有經濟效益的土地，如未有項目的建設地、有項目注冊的未建設地以及土地產出效益低的土地(何書金，蘇光全，2000);還包括拆遷過度而拋荒的土地、破敗房屋、長期不用的倉庫、爛尾樓、被遺棄的鐵路、廢棄的工廠以及未使用的老碼頭等(棟隆，2005);甚至，可根據(jù)已閑置時間和功能的實現(xiàn)程度來辨別閑置土地(朱林興，2006)。

概念拓展后，“存量土地”的研究對象既包括建設用地又包括非建設用地、合法用地和違法用地、未利用地和未使用住房等，由于概念過于寬泛，難以制定有針對性的土地管理政策和土地利用方法，但深入地“低效利用”研究，以及老城區(qū)的改造的探索結合，極大地促進了“存量土地”的概念的發(fā)展。

第三階段是"多規(guī)合一"的概念集成。

近年來，在“多規(guī)合一”的實踐中，尤其在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃結合的過程中，基于集約高效利用土地的要求，“存量土地”概念不只是對現(xiàn)狀的評述，而整合為一種政策性概念，反映著以更新為前提的城鄉(xiāng)建設和土地利用發(fā)展導向。

從“農業(yè)關系”、“出讓情況”等土地使用權和使用權關系的表達，到更突出的土地表現(xiàn)和再開發(fā)潛力，土地更新的角度對土地存量的概念進行了深入的整合。“存量土地”作為城鄉(xiāng)建設用地緊張的情況下制約發(fā)展的潛在空間，明確為現(xiàn)狀未利用或低效利用的，未來能夠利用、二次利用或加強利用的城鄉(xiāng)建設用地，是有更新潛力和更新需要的土地。
 

2.有關“存量土地”的幾點辨析

(1)“存量土地”與“增量土地”

存量土地與增量土地是兩個相對的概念。增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉型，最顯然的特征是規(guī)劃對象從增量土地向存量土地轉移。城市和農村建設用地，但“增量土地”是新增建設用地，而“存量土地”已經占有或使用的土地。

(2)“存量土地”與“增量土地”

存量土地與增量土地有本質區(qū)別。“存量土地”是以土地的產權狀態(tài)，而不是以現(xiàn)狀建設狀態(tài)來衡量的。無論土地建設狀況如何，都不會改變現(xiàn)有的土地產權狀況。在實踐中，兩者是不同的側重點，比如在狀態(tài)評估的土地使用，國有土地建設作為本次評估的基礎地位，就可以直接反映城市建設和發(fā)展的水平，國家作為產權評估的基礎，它是能夠把握深地關系，促進兩個規(guī)則的銜接，以避免與現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃發(fā)生的后續(xù)調整的沖突。

(3)“存量土地更新”與“城市更新”

在研究范圍上，存量用地更新工作范圍更大，覆蓋城鄉(xiāng)全域，而城市更新一般限定為城市建成區(qū)。

在宗旨，“存量土地更新”，探索城鄉(xiāng)土地資源利用的潛力，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以互補的情況下實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源，最終目的是促進城鄉(xiāng)土地利用優(yōu)化。“城市更新”研究主要圍繞三大目標展開：促進城市功能結構優(yōu)化，促進城市空間形態(tài)優(yōu)化，提高城市生活質量。

在研究內容上，“存量土地更新”主要集中在土地政策和土地管理方面，主要包括更新規(guī)劃、更新實施管理、更新政策法規(guī)等。“城市更新”以規(guī)劃和建設發(fā)展為重點，主要包括功能重建方法、空間重建方法、更新規(guī)劃準備、更新建設等。

與存量用地更新相比，城市更新在世界范圍內具有更廣泛的認知和更豐富的實踐經驗。原因之一是，“城市更新”比“存量土地更新”更實用，可以進行具體的情節(jié)，但“存量土地更新”主要依靠政策引導，制定相對普遍規(guī)律。另一方面，城市更新的對象往往對更新改造有著更為迫切的需求，土地升值空間較大，更新動力充足。“存量土地”雖然具有開發(fā)潛力，但往往包含著復雜的土地權屬問題，開發(fā)潛力等同于更新障礙。
 

3.“存量土地”的分類

根據(jù)土地財產的性質和土地的使用，"存量土地"分為三類：土地、閑置土地和低效使用土地。為了便于規(guī)劃管理和政策制定，不涉及非法土地的分類，如尚未建立的土地、未轉讓的土地和違反計劃建造的土地等，也不涉及空置房屋，如居住率較低的大型住宅小區(qū)。工業(yè)園區(qū)內空置的倉庫工廠等。如果根據(jù)處置結果將部分違法用地分為上述三類，則制定相應的更新策略為“存量土地”。

(1)批而未供土地

批而未供土地的意思已經批準但尚未農民使用土地。批而未供主要有兩種形式，一種是批而未征，原來的集體農用地已經取得省級政府農轉用審批手續(xù)，但由于種種原因，還未征收的土地;一種為征而未供，土地已經取得農轉用手續(xù)，并征收成為凈地，但還未出讓給開發(fā)建設單位。批而未供土地一般拆遷和土地征用過程中遇到困難，或者是因為投入不足，項目落地是不理想的。一定數(shù)量的“批準但未供地，”是不可避免的常態(tài)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，但是，土地出讓金的增長數(shù)量，會導致假緊張的用地指標，同時，土地未批先建的違法占地經常以一種不正常的方式消化這部分指標，長此以往造成惡性循環(huán)。

(2)閑置土地

“閑置土地”在《閑置土地處置辦法》中有明確定義。包括政府盲目供地，建設監(jiān)督，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃缺乏銜接，以及企業(yè)缺乏資金，無力開發(fā)，企業(yè)囤積，投機等升值。目前，由于土地的大量供應和房地產市場的萎靡不振，我國各大城市在工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、新城等地閑置土地的情況尤為普遍。

(3)低效利用土地

“低效用地”是指城鄉(xiāng)建設用地利用不足，土地利用效率低，不符合環(huán)境保護和景觀保護要求的土地。具有再開發(fā)潛力和滿足城鄉(xiāng)發(fā)展要求的再開發(fā)需求。低效利用土地在存量土地中占比大，但在定義上比較模糊，包括廢棄未利用的土地、利用率和投資強度較低的土地、產能較低需改良技術設備的工業(yè)用地等，也指原批準使用單位依法撤銷、破產或因遷址重建等停止使用的土地，企業(yè)停產、關閉或因環(huán)保要求限制使用的土地，無主地、廢棄地等。

這主要有三個原因。一是缺乏完善的存量土地市場，土地交易困難。二是城市建設初期發(fā)展起來的房屋、工業(yè)建筑、鐵路等基礎設施，已經破舊不堪，或者不適應城市功能布局的需要，需要改造。三是土地污染和地帶性，惡劣的環(huán)境等原因不能合理利用。

存量土地是存量規(guī)劃背景下具有開發(fā)潛力的寶貴土地資源。從某種意義上說，“更新”并不是對最后資源的掠奪，也可能意味著“保留”和“空白”。從更新的角度來看，目光尤其應當長遠。